《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》释义

      第一部分 总述

    《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》（以下简称《办法》）经海关总署署务会议审议通过后于 2021 年 4 月 12 日公布，自 2022 年 1 月 1 日起实施。原国家质量监督检验检疫总局于 2011年 9 月 13 日第 144 号总局令公布的《进出口食品安全管理办法》。历经 2016 年 10 月 18 日原国家质量监督检验检疫总局令第 184 号和 2018 年 11 月 23 日海关总署令第 243 号两次修改，于 2022 年 1 月 1 日起废止。《办法》的修订是海关根据《食品安全法》及其实施条例等上位法最新修订内容进行的相应调整，是依法行政的必然要求；是海关全面贯彻落实习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求的重要举措；也是国务院机构改革后海关立足职能，在进出口食品安全领域强化监管、优化服务的具体体现。为满足各方进一步深入理解、准确把握《办法》修订背景、立法思路和制度内涵等需求，现就《办法》修订情况作出如下说明：

     一、修订的必要性

     修订前的《办法》在一段时期内对保障进出口食品安全、保护人民群众生命健康及国家生态安全发挥了十分重要作用。近年来，进出口食品安全工作不断面临新形势新要求新挑战，相关管理制度需要进一步调整完善，以适应新时期要求。一是近十年来中国进出口食品贸易持续保持高速增长，食品供应链全球化趋势日益显著，非传统食品安全问题逐步凸显，进出口食品安全客观形势对监管制度提出新的需求。二是作为进出口食品安全监管的重要上位法依据，《食品安全法》及其实施条例分别于 2015 年和 2019 年进行了大幅修订，对“进口无食品安全国家标准的食品监管依据”“指定口岸要求”“出口食品监督管理要求”“进口食品召回”“罚则”等一系列内容进行了调整，出于依法行政的需要，有必要根据修订后的《食品安全法》及其实施条例的规定，对《办法》进行相应的修订。三是党中央对进出口食品安全提出更高要求。2013 年习近平总书记对食品安全工作提出“四个最严”要求，成为进出口食品安全工作的根本遵循，2019 年《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求“实施进口食品国门守护行动，严防输入型食品安全风险”，需要通过修订《办法》使海关部门更好地贯彻落实相关要求。四是 2018 年国务院机构改革后，出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关，进出口食品安全管理机构和体制发生变化，应立足当前监管实际，对《办法》进行修订。

     二、修订过程

     2015 年《食品安全法》修订后，进出口食品安全局就启动了《办法》修订工作，组织专家从进出口食品安全治理理论、国内外食品安全监管制度比较、监管制度框架设计等方面开展研究，并形成了修订草案初稿。

海关总署高度重视《办法》的修订工作。2019 年 5 月，结合最新形势和监管需要，组建专家组，在修订草案初稿的基础上，继续推进《办法》修订工作。2019 年 12 月 1 日，《食品安全法实施条例》颁布施行后，根据该条例的最新规定，形成了《办法》征求意见稿。在完成内部两轮征求意见后，2020 年 6 月 11 日，《办法》征求意见稿在海关总署网站公开向全社会征求意见；11 月 30 日《办法》征求意见稿向世界贸易组织（WTO）进行通报，并在次年 1 月 31 日完成通报程序，采纳了 WTO 各成员提出的合理意见和建议。在上述工作基础上，《办法》于 2021 年 3 月 12日经海关总署署务会议审议通过并于 4 月 12 日公布。

     三、修订的主要内容

   （一）基本情况。

   《办法》修订后，包括“总则”“食品进口”“食品出口”“监督管理”“法律责任”“附则”六个章节，条文从六十四条增至七十九条。《办法》紧紧围绕进口食品安全全链条监管和出口食品安全全过程监管，通过“食品进口”和“食品出口”两个章节予以明确；将进出口食品安全信息管理、风险预警措施、风险监测等内容编入“监督管理”章节；新增了“风险预警控制措施”“应急管理”“监督检查措施”“过境食品检疫”“复验管理”等规定。

   《办法》对《食品安全法实施条例》关于指定口岸、标准适用、指定或认可场所、注册企业退出等规定进行了进一步明确；对进口食品合格评定、境外国家（地区）食品安全管理体系评估和审查、进口商自主审核、通报、进口和销售记录、信用管理等要求进行了细化。《办法》也充分考虑海关的职能定位，结合了海关业务改革相关精神和要求，对海关部门涉及进出口食品安全监管的部分工作程序进行了调整。

    （二）重点内容说明。

     1.关于“总则”“附则”部分的说明。“总则”“附则”部分主要说明《办法》的立法宗旨、制定依据、工作原则等。明确立法宗旨是“为了保障进出口食品安全， 保护人类、动植物生命和健康”，强调海关从守护国门安全职能出发，不仅保障传统食品安全，还关注非传统食品安全和生态安全，全面体现总体国家安全观的要求。在制定依据方面，新增了《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国农产品质量安全法》及其实施细则等法律法规，体现出海关在进出口食品安全监管方面的依据和监管手段都更为丰富。

总则部分明确了进出口食品安全工作“安全第一、预防为主、风险管理、全程控制、国际共治”的工作原则，体现出《办法》以建立更为科学、严格的进出口食品安全监管制度为目标，旨在突出国内外政府监管部门、行业组织、国际组织等国际贸易食品安全相关主体共同参与食品安全责任落实，形成各方良性互动、有序参与、共同监督的良好氛围，加快推动形成科学严密、高效便利、协调统一、公开透明的进出口食品安全现代化治理体系。

     2.关于“食品进口”部分的说明。

“食品进口”部分共二十九条，较原《办法》的十七条有大幅增加。该部分根据修订后的《食品安全法》及其实施条例，结合近年来海关强化监管、优化服务的各项措施和监管实际，明确了进口食品安全的监管制度，就进口食品境外国家（地区）食品安全管理体系评估和审查的启动、评估审查内容、方式、终止和延期、通报结果等作出具体规定；对进口商建立境外出口商、境外生产企业审核制度提出要求；还对进口食品合格评定、进口食品指定口岸和指定监管场地、进口食品口岸现场查验、进口食品中文标签管理、进口食品不合格处置、进口食品风险控制措施等重要监管制度予以明确。

     3.关于“食品出口”部分的说明。

“食品出口”部分共十九条，明确了对出口食品安全监管的各项措施；对出口食品企业推荐对外注册和境外通报核查等予以明确；根据近年来中国出口食品贸易不断增长、质量安全水平持续提升的实际，对出口食品生产企业卫生控制、出口食品生产企业监督检查、出口食品现场检查和监督抽检、出口食品风险预警控制措施等方面提出制度要求。

     4.关于“监督管理”部分的说明。

“监督管理”部分共十一条，明确了进出口企业信用管理、进出口食品复验管理等重要内容，优化了进出口食品安全信息管理、进出口食品风险预警、进出口食品风险监测计划等方面的监管制度。

     5.关于“法律责任”部分的说明。

“法律责任”部分共六条，其中第六十八条至第七十一条依法在授权范围内增设相应法律责任，第七十二条对《食品安全法》相关处罚条款予以细化，第七十三条对违反本办法规定涉及刑事犯罪法律责任进行规定。实践中，其他涉及进出口食品安全管理的行政违法行为，依据《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》《食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律和行政法规给予处罚。

     第二部分 释义

     第一章 总则

     第一条 为了保障进出口食品安全，保护人类、动植物生命和健康，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）及其实施条例、《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国农产品质量安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、行政法规的规定，制定本办法。

    【条文主旨】本条明确了《办法》的立法宗旨和立法依据。

    【释义】《办法》的立法宗旨是“保障进出口食品安全，保护人类、动植物生命和健康”，符合《中华人民共和国食品安全法》等法律、行政法规要求。其中“保护人类、动植物生命和健康”也与 WTO 相关协定等国际规则相一致，体现出进出口食品安全监管法规的特点。

     第二条 从事下列活动，应当遵守本办法：

    （一）进出口食品生产经营活动；

    （二）海关对进出口食品生产经营者及其进出口食品安全实施监督管理。

     进出口食品添加剂、食品相关产品的生产经营活动按照海关总署相关规定执行。

    【条文主旨】本条是关于《办法》适用范围的规定。

    【释义】本条规定了《办法》的适用范围。第一款第（一）项针对的是行政管理相对人的活动，本办法调整的进出口食品生产经营活动主要包括进出口食品生产、贮存、运输和进出口。第一款第（二）项针对的是海关监管活动。其中对进出口食品生产经营者实施的监督管理，主要包括主体资格监管、信用管理、稽核查监管、对外注册推荐管理、处罚等内容。第二款属于除外规定，明确进出口食品添加剂、食品相关产品的生产经营活动不在《办法》适用范围。

     第三条 进出口食品安全工作坚持安全第一、预防为主、风险管理、全程控制、国际共治的原则。

    【条文主旨】本条是关于进出口食品安全工作原则的规定。

    【释义】本条规定了进出口食品安全工作的原则。“安全第一”是进出口食品安全工作必须始终将确保安全放在首位，坚持底线思维，坚决防范区域性、系统性、行业性进出口食品安全问题。“预防为主”是进出口食品安全工作通过各项预防措施和机制，防控风险。“风险管理”是进出口食品安全工作通过对进出口食品风险进行分级分类等科学的风险管理手段，实现对进出口食品安全风险的有效管控。“全程控制”是基于食品安全监管工作的特点，强化全程监管，建立覆盖全过程的监管制度体系。“国际共治”需要包括食品安全国际组织、境外政府机构等各方共同参与，营造食品安全国际共治格局。进出口食品安全监管者以及进出口食品供应链上的各个主体都承担着相应的食品安全责任，需要各相关方各履其责、密切协作，以上述五项原则为基础建立科学严密、高效便利、协调统一、公开透明的既符合当前国际监管趋势和通行做法，又符合中国特色社会主义海关要求的进出口食品安全治理体系。

     第四条 进出口食品生产经营者对其生产经营的进出口食品安全负责。

     进出口食品生产经营者应当依照中国缔结或者参加的国际条约、协定，中国法律法规和食品安全国家标准从事进出口食品生产经营活动，依法接受监督管理，保证进出口食品安全，对社会和公众负责，承担社会责任。

    【条文主旨】本条是关于进出口食品生产经营者主体责任的规定。

    【释义】《食品安全法》第四条规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。进出口食品生产经营者是进出口食品安全的第一责任人，应当对其生产经营食品的安全负责，承担进出口食品安全主体责任。《办法》第七十七条规定，“本办法所称进出口食品生产经营者包括：向中国境内出口食品的境外生产企业、境外出口商或者代理商、食品进口商、出口食品生产企业、出口商以及相关人员等”。上述进出口食品生产经营者应当承担进出口食品安全主体责任......